Consiglio di Stato: le serre sono legittime e non sono “edifici” che creano volume urbano

Il Consiglio di Stato, con sentenza depositata questa settimana, ha integralmente riformato precedente decisione del TAR Lecce n. 1002/2024, confermando la legittimità della realizzazione di serre agricole in zona agricola del Comune di Otranto e il principio per cui tali strutture, se conformi alla disciplina di settore, non possono essere qualificate come opere sviluppanti volumi ai fini urbanistico–edilizi. La decisione rappresenta un importante precedente a tutela dell’attività agricola specializzata del comprensorio idruntino e dell’intero Salento.

La controversia trae origine dalla richiesta di una permesso di costruire in sanatoria presentata da un’azienda agricola viti‑vivaistica operante nel territorio di Otranto, per tre grandi serre utilizzate come camere di forzatura delle barbatelle innestate. I terreni ricadono in zona agricola comunale , dove il PRG consente espressamente la realizzazione di attrezzature e infrastrutture produttive al servizio delle aziende agricole, ivi comprese le serre.

La vicenda aveva già visto un primo, rilevante intervento della giustizia amministrativa con la sentenza del TAR Lecce n. 225/2023, che aveva annullato il precedente diniego comunale fondato sul parere idrogeologico negativo, imponendo alla Regione e al Comune un riesame della pratica sulla base di una corretta distinzione tra vincolo idrogeologico e vincolo forestale e, quindi, riaprendo alla possibilità di costruzione e sanatoria delle serre agricole nel Salento.

All’esito del riesame, però, ottenuto il parere idrogeologico favorevole, il Comune di Otranto aveva adottato un nuovo provvedimento di rigetto, motivato questa volta su profili edilizio‑urbanistici e paesaggistici ulteriori rispetto a quelli in precedenza esaminati. Proprio tale ultimo diniego era stato impugnato avanti al TAR, che con sentenza n. 1002/2024 lo aveva respinto, ritenendo legittimo il nuovo provvedimento comunale.

Con la sentenza di questa settimana (Sezione Seconda, n. 4092/2026), il Consiglio di Stato ha accolto l’appello proposto dall’impresa agricola, rappresentata e difesa dall’Avv. Mauro Finocchito, dello Studio Legale Finocchito & Partners, riformando integralmente la pronuncia del TAR. Il Supremo Consesso amministrativo ha riconosciuto la fondatezza, in via assorbente, del primo motivo di appello, incentrato sulla violazione dell’art. 10‑bis della legge n. 241/1990, come modificato dal d.l. n. 76/2020, e sul principio del c.d. “one shot puro”.

Secondo il Consiglio di Stato, nei procedimenti avviati su istanza di parte, l’amministrazione è tenuta fin dal primo provvedimento a esaminare la pratica “nella sua interezza”, facendo emergere tutte le ragioni, di fatto e di diritto, che possano ostare all’accoglimento della domanda. A seguito dell’annullamento giurisdizionale del primo diniego, l’amministrazione non può quindi adottare un nuovo provvedimento negativo basato, per la prima volta, su ulteriori motivi ostativi che erano già desumibili dall’originaria istruttoria o dalla documentazione all’epoca disponibile.

Nel caso di specie, il Comune di Otranto, dopo aver fondato il primo rigetto esclusivamente sul parere idrogeologico sfavorevole, ha successivamente negato la sanatoria richiamando presunti profili urbanistici e paesaggistici di incompatibilità delle serre, che, tuttavia, risultavano già conoscibili e valutabili al momento del primo provvedimento. In ciò il Collegio ha ravvisato la violazione della norma riuchiamata, che vieta la reiterazione di dinieghi “a sorpresa”, ancorati a motivi successivamente dedotti, ma già emergenti dall’istruttoria del provvedimento annullato.

Il Consiglio di Stato ha pertanto annullato il diniego comunale oggetto di impugnazione, accogliendo i motivi aggiunti proposti in primo grado dall’azienda agricola e, per l’effetto, ribaltando l’esito del giudizio definito dal TAR Lecce. Le altre censure sono state dichiarate assorbite e, comunque, inidonee a supportare una conclusione di tipo diverso.

Con tale ultimo passaggio, la sentenza del Consiglio di Stato conferma, in via sostanziale, la legittimità delle serre oggetto di causa, alla luce del quadro normativo di riferimento e delle previsioni urbanistiche del Comune di Otranto. Viene così consolidato il principio per cui le serre agricole, come disciplinate dalla L.R. n. 19/1986 e dalle norme dei piani urbanistici comunali, non possono essere automaticamente considerate opere sviluppanti volumi in senso edilizio, né trattate alla stregua di edifici ordinari ai fini del calcolo degli indici di edificabilità.

“Per il comparto agricolo salentino, caratterizzato da numerose aziende vivaistiche e viti‑vivaistiche di alto livello, la decisione rappresenta un importante segnale di certezza del diritto” – commenta l’Avv. Mauro Finocchito – “evitando che un’interpretazione eccessivamente estensiva dei concetti di “volume” e di “costruzione” finisca per comprimere irragionevolmente la possibilità di realizzare le strutture tecniche indispensabili alla produzione”.